Kan det tenkes kriser i fredstid som ikke er krig, men som likevel er av en slik art at Forsvarsdepartementet og ikke Justis- og beredskapsdepartementet bør ha ledelsen? Hva med militærmaktens rolle? 

Av Kjell Inge Bjerga
Professor ved Institutt for forsvarsstudier

I dag synes dette spørsmålet lite aktuelt. På norsk territorium
i fredstid er det Justis- og beredskapsdepartementet (JBD) som har det hele og fulle ansvar for å håndtere kriser, med den konstitusjonelle myndighet som kreves for dette. I nyere tid ble dette sist knesatt ved kongelig resolusjon i 1994. I praksis ligger ansvaret på det politi-distriktet der krisen måtte inntreffe, eventuelt Politidirektoratet eller departementet dersom det dreier seg om en krise på nasjonalt nivå som involverer flere politidistrikter eller allment har et stort omfang.

 

22. juli i Norge

Hvor mye som faktisk skal til før regjer-ingen vurderer å overdra ansvaret fra Justis- til Forsvarsdepartementet, ble illustrert 22. juli 2011. Sprengningen
av kjernen i det norske statsapparatet – regjeringskvartalet – midt under -Norges deltakelse i Libya-krigen, ble aldri seriøst vurdert som noe annet enn en sivil krise.

Som Grete Faremo, forsvarsminister under angrepet, slo fast i et intervju med Bergens Tidende noen uker etter angrepet: «Bombeangrepet i regjeringskvartalet ble aldri vurdert som et angrep på Norges suverenitet». Samtidig sa hun at det kunne være tenkbart med «et angrep av et slikt omfang at det ville reist tvil ved om Forsvaret skulle tatt ansvaret med én gang. Men slik var ikke denne situasjonen». Tvert imot var Forsvarets rolle «avklart fra første stund som en bistandsrolle».

Faremos fremstilling bekreftes og forsterkes i rapporten fra 22. juli-kommisjonen: «Det meste tilsa at det dreide seg om en kriminell handling og at angrepet derfor primært skulle behandles som en politisak, med Forsvaret i en støtterolle.» I intervjumaterialet som er frigitt etter at kommisjonen avga sin rapport, er dette enda klarere: Under en time etter eksplosjonen hadde regjeringen besluttet at det var en sivil krise, altså flere timer før den kunne vite noe som helst om hvem som stod bak.

 

Lov fra 1950-tallet

For at Forsvaret skal få ansvaret må det oppstå en meget alvorlig krigslignende situasjon og Kongen – altså regjeringen – må beslutte at alle eller deler av de såkalte beredskapslovene fra 1950-tallet skal komme til anvendelse. Da blir Forsvaret ansvarlig for å håndtere krisen – og er gitt nødvendig myndighet og kompetanse til å gjøre det.

På den ene siden trekkes det med denne modellen opp meget klare og tydelige ansvarslinjer, som er helt avgjørende: Det er ikke rom for diskusjon om den grunnleggende fordelingen av kompetanse, ansvar og myndighet i krisens stund. Da kreves rask respons og handlingskraft.

Modellen fungerer da også bra i de fleste situasjoner som oppstår her til lands i fredstid. Justissektoren med politietaten er styrket de senere år og har en betydelig kapasitet til raskt å håndtere så å si alle kriser som oppstår på norsk territorium i fredstid. Politiet har i dag om lag 9500 ansatte i uniform. Gjennom politireformen styrkes kapasiteten og kompetansen hos hver enkelt politimester. Antallet politimestre reduseres fra 27 til 12. Dette legger åpenbart til rette for større fagmiljøer rundt hver enkelt politimester og mer konsentrasjon av den politifaglige kompetansen.

 

Klar for skarpere oppdrag

Den operative ledelseskapasiteten ved disse 12 nye politidistriktene styrkes på samme måte. Utrykningsenhetene – de såkalte UEH – skal også styrkes gjennom reformen, og dermed får politiet større og mer effektivt organiserte stående operative styrker, også av den mer robuste typen. For de mest skarpe oppdragene er politiets nasjonale bistandsressurser – fremfor alt beredskapstroppen – utbygd og tyngre utrustet enn før.

På den annen side er det fremdeles slik at det fortsatt kan tenkes situasjoner – eller kriser – som er av en slik art at politiet vil trenge støtte fra andre, primært fra Forsvaret, og noen kriser kan også være slik at de kanskje i sin helhet bør håndteres – altså eies – av Forsvaret og ikke av justis.

Det handler om gråsoner som det både kan være svært vanskelig å lovregulere, og som det kanskje heller ikke er ønskelig å regulere nærmere, blant annet fordi økt regulering ofte vil innebære tap av fleksi-bilitet og handlingsrom.

 

Gråsone-kriser

Særlig to forhold tilsier at det kan tenkes flere slike gråsonekriser enn før. For det første handler det om ulike former for såkalt hybridkrigføring, som i dag ser ut til å være mer brukt enn før. Dette er selvsagt ikke er noe nytt fenomen. Fordekt krigføring og bruk av utradisjonelle metoder er like gammelt som krigen selv.

I den typen hybridkrigføring vi har sett i de senere år, er det særlig problematisk at det kan dreie seg om lange faser der det som er regelrett krigføring fra en fiendtlig stat blir fortolket som fredstidshendelser og fredstidskriser, og dermed havner i kategorien hendelser som skal håndteres av justis og politiet. Forsvaret og alliansen risikerer dermed å komme senere på banen, med de konsekvensene det kan få.

Det andre er at ulike former for terrorkrig-føring kan ha et omfang og en brutalitet som gjør det tvingende nødvendig raskt å sette inn de ressursene man har, det være seg polisiære eller militære.

Disse endringene i trusselbildet har medført endringer i hvordan de fleste europeiske land praktiserer skillet mellom fredstid og krigstid, og organiserer sine ressurser for å ivareta beredskap og samfunnssikkerhet. Først og fremst rustes politiet over hele Europa. På samme måte som i Norge styrkes det med mer robust utstyr og trening. Samtidig er det en tydelig trend på tvers av Europa at terskel-en for støtte fra forsvar til politi senkes, selv om skillet mellom politiets og Forsvarets ansvarsområder forblir klart definert. I noen land, eksempelvis Storbritannia, øremerkes militære spesialstyrker og settes på beredskap for kontraterroroperasjoner.

 

Vanskeligere skille

At skillet ikke er så enkelt i realiteten har også å gjøre med at det norske statsapparatet i dag er mye større og mer komplekst enn det var for bare noen tiår tilbake i tid. Det er mange flere aktører som har eller kan ha en rolle i kriser.

Det bygges opp beredskapsorganisasjoner og krisehåndteringsenheter i mange sektorer. Generelt legges det også veldig stor vekt på det såkalte sektorprinsippet i statsforvaltningen. Det betyr at den enkelte statsråds konstitusjonelle ansvar overfor Stortinget vektlegges tyngre enn Kongens – altså den samlede regjeringens – konstitusjonelle ansvar overfor det samme Stortinget.

Over tid er stadig flere av gråsonene blitt lovregulert. Heimevernsloven kom først, allerede i 1953, og regulerte HVs virksomhet også i disse gråsonene. Etter opprett-elsen av Kystvakta i 1977 kom etter hvert kystvaktloven på plass. Forsvarets øvrige bistand til politiet, enten det gjelder lite kontroversiell bistand, altså ulike former for støtte som ikke innebærer maktbruk, eller bistand som innebærer maktbruk – det som er kalt håndhevelsesbistand – ble imidlertid ikke lovregulert før i fjor.
Da ble det, forbausende nok uten debatt, innført en hjemmel i politiloven (paragraf 27 a), som åpner for omfattende støtte fra Forsvaret til politiet i fredstid.

Da hadde det første forsøket på å lovregulere dette, som ble satt i gang like etter 22. juli 2011, strandet på uenighet mellom Justis- og Forsvarsdepartementet. Uenigheten hadde mange fasetter, men i bunn lå ulike syn på hvilke og hvor omfattende bistandsoppgaver for Forsvaret som kunne hjemles i en lov.

 

Bistand lovhjemlet

Når Forsvarets bistand til politiet nå er hjemlet i en egen lov, befester Justis- og beredskapsdepartementet lederdepartmentsrollen sin, og vil etter alt å dømme forbli lederdepartementet ved kriser på norsk territorium i fredstid. Det er vanskelig å tenke seg overføring av ansvaret til Forsvarsdepartementet med mindre det dreier seg om en krigslignende situasjon som varer over tid.

Med lederdepartementsdebatten bak oss og det nye lovgrunnlaget som åpner for at justis kan trekke på Forsvaret i en helt annen utstrekning enn før, står vi igjen med at det er bistand fra Forsvaret til politiet som er det sentrale i fredstids-kriser. Dette gjør det desto viktigere at bistandsinstituttet er solid, enkelt og godt forankret i begge sektorer så vel som i regjeringen.

Det er dette Røksund-gruppen har lagt vekt på i sitt forslag til ny bistandsinstruks, som nå er ute på høring. Det er justis som skal ha ledelsen, og Forsvaret skal bistå dersom det er behov for det. Det er de operative delene av politi- og militæretat-ene som skal få økt handlingsrom basert på tillit, mens den politiske kontrollen ivaretas gjennom forhåndsanmodninger og at departementene informeres fortløp-ende og gis fullmakt til å stoppe en bistandsoperasjon. Til grunn ligger en tanke om avbyråkratisering og effektivisering gjennom forenkling og sterk understrekning av handlingsplikten til de ansatte i politi og forsvar. Like viktig er at en klar og tydelig bistandsinstruks forankret i politiloven vil kunne legge til rette for et mer helhetlig perspektiv på samfunnets samlede beredskapsressurser i fremtiden.

Politiet over hele Europa rustes nå opp. Terskelen for at Forsvaret skal støtte politiet senkes. I fjor ble det, forbausende nok uten debatt, innført en hjemmel i politiloven (paragraf 27 a), som åpner for omfattende støtte fra Forsvaret til politiet i fredstid.

FLERE ARTIKLER FRA NORGES FORSVAR
TIL ARKIV