Det er på høy tid å sette spørsmålstegn ved den dominerende rolle som de langsiktige beregninger har fått i debatten om Forsvaret.

Av Kjell Inge Bjerga
Professor ved Institutt for forsvarsstudier

Norge må satse på Forsvaret. En uforutsigbar situasjon med et egenrådig Russland, som viser vilje til å bruke militærmakt i sine nærområder, er grunn god nok. Til dette kommer krav og forventninger om at Forsvaret skal stille opp i internasjonale operasjoner og samtidig bidra til hjemlig beredskap og krisehåndtering i fredstid.

For å ivareta alt dette har Forsvaret om lag 17 000 ansatte og et budsjett på hele 49 milliarder kroner. I Danmark er det 20 000 ansatte i Forsvaret og et forsvarsbudsjett på 21 milliarder danske kroner. Forsvaret har riktignok større og mer komplekse oppgaver enn politiet, og Norge er mer langstrakt enn Danmark og har en tydeligere nasjonal ambisjon for Forsvaret, men det er grunn til å stille følgende enkle spørsmål: Hva er det Norge bruker dobbelt så mye som danskene på når det samtidig sies at Forsvaret uten tilførsel av veldig mye mer penger er inne i en styrt avvikling som vil kulminere innen få år?

Kutter i ledelse

En liten illustrasjon kan gi en pekepinn. Danskene har vært tvunget til å kutte nådeløst i ledelse og administrasjon. I dag består det danske forsvarets samlede ledelse av 930 hoder. Dette inkluderer det som her i Norge er departement, forsvarsstab, grenstaber og operativt hovedkvarter. Her til lands teller dette apparatet nesten 500 hoder mer enn i Danmark – på minst tre ganger så mange lokasjoner. Gitt likhetene i dansk og norsk forvaltningspraksis, er det åpenbart klart at Norge kunne greid seg med like mange som danskene. Det handler om prioritering.

Samtidig med at det er slike rom for å frigjøre ressurser innenfor dagens betydelige budsjett ved omprioritering, tilsier det norske samfunnets samlede forventninger at forsvarsbudsjettet også må økes ytterligere i årene fremover. Men eksakt hvor mye må det økes, og hva skal pengene brukes til? Hvor mye mer penger vil dagens forsvar være i stand til å omsette i økt kampkraft? Og hvor stort er potensialet for ytterligere omprioritering og effektivisering i forsvarssektoren, og dermed økning av slagkraften med de milliardene Forsvaret allerede får?

Langsiktig perspektiv

I dag dreier svært mye av debatten rundt disse fundamentale spørsmålene seg ensidig om et teoretisk langtidsperspektiv. Skal Forsvaret opprettholdes på nåværende nivå, trengs det årlig 9 milliarder ekstra i 20 år fremover, sier gjeldende beregning fra KOSTMOD-miljøet på Kjeller. Andre fremholder Natos målsetting på 2 prosent av BNP, hvilket tilsier en årlig økning på hele 17 milliarder (altså langt over politiets samlede budsjett!), gitt at dagens BNP-prognoser slår til.

Mest mulig presise beregninger av hva de ulike strukturelementene i Forsvaret vil kunne koste over tid, er viktig og må nødvendigvis inngå i regjeringens og Stortingets beslutningsgrunnlag. Samtidig er det på høy tid å sette spørsmålstegn ved den dominerende rollen som slike beregninger har fått i forsvarsdiskursen.

Dette er også et spørsmål om det norske demokratiets vilkår all den tid enkelte nærmest krever at en bestemt teoretisk kostnadsberegning skal dirigere politiske beslutninger om militær aktivitet, militæroperativ evne og hvilke investeringer som skal prioriteres også de nærmeste årene. Dette handler om de største beslutningene, hvor det i småstaten hersker bred enighet om at det skal være et tydelig politisk lederskap.

Teoretisk modell

Mye av statsbudsjettet er riktignok bundet opp i årlige faste utgifter, og rommet for politikk er dermed uansett innsnevret, men det er problematisk hvis landets politiske institusjoner skal bastes og bindes til nær sagt evig tid på forsvarsfeltet – fordi noen for 10 eller 20 år siden la en bestemt teoretisk modell for kostnadsutvikling til grunn.

Teoretiske beregninger flere tiår frem i tid må nemlig ikke forveksles med virkeligheten. Modelleringer kan riktignok gi gode pekepinner, men vil alltid være -beheftet med svakheter. Som alltid vil det være forutsetningene som legges inn som avgjør hva som kommer ut i den andre enden. Tidens dominerende modell i norsk forsvarsplanlegging legger for eksempel til grunn at alle enheter skal videreføres og fornyes eller skiftes ut én for én på det høyeste kvalitetsnivået. I dette ligger det over tid også en voldsom forbedring i militær kampkraft.

Eksempelvis var overgangen fra Oslo-klassen til Nansen-klassen fregatter en formidabel styrking av Forsvaret. Enda mer slående blir styrkingen når F-16 skiftes ut med F-35 og nye våpensystemer som JSM. Det er ikke noe kritikkverdig i dette. Poenget er at slike økninger i kampkraft kommer som følge av tøffe politiske beslutninger, ikke fordi de er naturgitt eller bestemt ved modellering.

Videreføre styringssvikt

Et ensidig, teoretisk langtidsfokus kan også bidra til å videreføre styringssvikt og manglende effektivitet generasjoner frem i tid. Ved å legge én bestemt beregning til grunn for Forsvarets utvikling, blir mye faktisk kunnskap om dagens status og muligheter skjøvet bort. I stedet legges det implisitt til grunn at også styringsmangler i dagens forsvar videreføres én for én, multiplisert med 20 år.

Det er all grunn til å minne om dette i en sektor som historisk har vært vanskelig tilgjengelig for aktiv reformpolitikk. Det viste seg allerede i oppbygningsfasen av etterkrigsforsvaret på 1950-tallet, og igjen utover på 1990-tallet med det store behovet for omstilling som da hadde meldt seg med den kalde krigens slutt. I begge tilfeller oppstod det akutte styringskriser da det viste seg nær umulig å gjennomføre reformpolitikk, og det ble nødvendig å ta styringsgrep for å gjøre sektoren mer tilgjengelig for politiske beslutninger.

I den første styringskrisen mot slutten av 1950-tallet ble et ustyrlig konglomerat av militære sjefer erstattet med én hierarkisk styringsstruktur med én allmektig forsvarssjef på toppen. Regjeringen kunne da bruke denne sjefen som et verktøy for å styre hele Forsvaret, i hvert fall så lenge forsvarssjefen var en embetsmann som evnet å balansere faglig uavhengighet med lojalitet til den regjering han arbeidet for. I den andre styringskrisen på slutten av 1990-tallet ble forsvarssjefen og det militærstrategiske apparat, som da hadde blitt for autonomt på bekostning av regjeringskontoret, innlemmet i departementet gjennom ISL, den integrerte strategiske ledelsen.

Motstand mot politikk

Mye av denne motstanden mot politikk i forsvarssektoren har tradisjonelt sprunget ut av at Forsvaret oppfatter seg selv som spesielt sammenlignet med sivile etater. Riktignok har Forsvaret en spesiell rolle og funksjon, men samtidig har det vært dominert av sterke militæreksepsjonalistiske forestillinger som trekker dette mye lenger enn det er statsrettslig dekning for. Slike forestillinger har over tid gitt betydelig resistans mot politisk, eller sivil styring av militærapparatet.

Forestillingen om det eksepsjonelle militærapparatet har sitt opphav i tiden hvor staten som sådan var militært styrt under den øverste krigsherre – Monarken. Men også etter Grunnloven i 1814 og innføringen av det parlamentariske demokrati etter det igjen, har forestillingene om det militæres særstilling i statsapparatet stått sterkt, både innenfor og utenfor forsvarssektoren.

Også etter siviliseringen av staten på 1800-tallet har mange i Forsvaret sett seg selv som annerledes enn sivile tjeneste- og embetsmenn. At de er gitt det høyeste mandat, nemlig å sikre nasjonens overlevelse, og dermed ikke kan underlegges samme normer og krav som sivile. Det er også dokumentert at de militære i lange perioder er blitt behandlet annerledes enn andre fagfolk som arbeider for regjeringen. Forsvaret har særlig vært unntatt fra mange av de krav til effektivitet og revisjon som er stilt til andre. For eksempel fikk ikke statens rasjonaliseringstjeneste som i etterkrigstiden skulle bidra til å utvikle en mer effektiv stat, komme i nærheten av Forsvaret. I stedet etablerte regjeringen en egen Forsvarets rasjonaliseringstjeneste, som opererte med andre og lavere krav enn dem som ble stilt i sivile sektorer.

Denne tradisjonelle motstanden mot reformpolitikk og styring kan åpenbart forsterkes med den ensidige vekten som i dag legges på de teoretiske langtids-perspektivene i planleggingen. Slike selvforsterkende effekter kan blokkere omstilling som er nødvendig for å frigjøre ressurser slik at kampkraften økes innenfor det allierte rammeverket som Norge er en del av.

Det generelle omstillingstrykket avtar, og organisasjonen blir avventende fordi den teoretisk beregnede kostnadsveksten er så høy at det uansett ikke vil monne noe særlig å gjøre noe her og nå. Mange forslag til forbedring baseres på økte bevilgninger, heller enn på forbedring innenfor de eksisterende rammer. Startpunktet blir «mer fra mer» og ikke «mer fra det samme». Eksempelvis er det i dag allerede gått to år siden McKinsey innenfor et begrenset oppdrag regnet ut at forsvarssektoren kunne spare mellom 3,5 og 4,6 milliarder årlig (1/3 av politiets samlede budsjett!).

Når det meste av oppmerksomheten rettes mot de operative strukturelementene i det lange tidsperspektivet, kan også motivasjonen til å ta fatt på andre, dyptliggende utfordringer svikte. Det er særlig når det kommer til tunge strukturelle reformer som kan igangsettes nå, og som vil fjerne arbeidsplasser, at det blir vanskelig og motkreftene får spillerom. Over tid handler mye av dette om kultur og kanskje særlig en stolthet i lederkulturen som igjen er knyttet til sterke forsvarsgrener og forventninger til sjefene fra de fagmiljøene som de selv har vært en del av hele sin karriere. På den ene side er sterke fagmiljøer og en stolt vinnerkultur på subsektornivå viktig i et militært forsvar, men sannelig kan det ha sin pris når det skal tenkes nytt og omstilles på sektornivå.

Teoretiske beregninger

Det at teoretiske beregninger av den økonomiske situasjonen 10-20 år frem i tid blir en vel så viktig ledestjerne som effektivitet, fører også gjerne til at utredninger og stortingsmeldinger får en helt dominerende rolle i mange av de viktigste omstillingsprosessene. Dette til tross for de gode erfaringene som etter årtusenskiftet er høstet med å bruke stortingsproposisjoner for å få beslutninger i Stortinget og deretter følge opp med iverksettingsbrev.

Et eksempel er kompetansereformen. På dette feltet har årene gått unna fra reformbehovet første gang ble adressert i en langtidsmelding på 1990-tallet, til Forsvarsstudien og det forsvarspolitiske utvalg i 2000, videre til Stortingsproposisjon 45 i 2001, via Røksund-utvalget for ny befalsordning i 2002, og frem til Storting-smelding 14 våren 2013. Deretter gikk det ytterligere to år før Forsvaret fra 2015 endelig fikk på plass spesialistkorpset. I sum har det tatt henimot 20 år bare å gjøre selve reformgrepet. Deretter kommer selvfølgelig implementeringen og alle ringvirkningene for rekruttering, utdanningssystem og så videre. I forsvarssjefens fagmilitære råd av i fjor anbefales det å utrede en del av dette sakskomplekset frem mot utgangen av neste langtidsperiode, og så ta eventuelle grep, som eventuelt å endre utdanningssystemet, i den neste langtidsperioden etter det igjen, altså en gang på 2020-tallet.

Enda verre enn avtakende fokus på omstilling og effektivitet, er det likevel at en ensidig vektlegging av de teoretiske langtidsberegningene vil kunne lede til feilaktige konklusjoner om at operativt viktige avdelinger snarest må nedlegges fordi modellen sier at de kanskje ikke kan finansieres 10 eller 20 år frem i tid. En teoretisk langtidsmodellering som gir slike utslag, kan bidra til å innsnevre det livsviktige sikkerhetspolitiske handlingsrommet på forsvarsfeltet så mye at vilkårene for reelle politiske prioriteringer svekkes i større grad enn på andre politikkområder. Det er en farlig utvikling som neppe forsvarssaken vil være tjent med på sikt heller.

Fordelingen av det norske statsbudsjettet i 2015.

FLERE ARTIKLER FRA NORGES FORSVAR
TIL ARKIV